تحولات ساختار مدیریت بحران ایالات متحده آمریکا

سازمان­‌های مدیریت بحران نقش حیاتی را در زمان وقوع بلایا و بحران­‌ها ایفا می­‌نمایند. ایالات متحده آمریکا، جزو 10 کشور اول بلاخیز دنیا می­‌باشد. بدین سبب آمریکا در طول 200 سال گذشته کوشیده است تا با وضع قوانین و مقررات، ایجاد و تغییر سازمان­‌های مختلف خطرپذیری ناشی از بالایای طبیعی را به حداقل ممکن رسانده و نیز در زمان وقوع بحران به نحو مطلوب عمل نماید. سازمان­‌های مدیریت بحران ایالات متحده آمریکا می­‌کوشند تا بحران را در پایین­‌ترین سطح که امکان دارد مدیریت نموده و کنترل نمایند. به طوری که اولین سطح آن مدیریت بحران سازمان­‌های محلی است و در صورتی که ابعاد بحران فراتر از توانایی­‌های آنها باشد سازمان­‌های ایالتی وارد عمل شده و مسئولیت فرماندهی را بر عهده می­‌گیرند و از منابع ایالتی جهت کمک­‌رسانی استفاده می‌گردد. در صورتی که ابعاد بحران بسیار بزرگ باشد با درخواست فرماندار ایالت بحران زده از رئیس جمهور و تأیید وی و سازمان­‌های فدرال و در رأس آنها آژانس مدیریت شرایط اضطراری فدرال وارد عمل می‌شوند. در این مقاله تغییرات ساختاری مدیریت بحران و مهم­ترین سازمان­‌های مدیریت بحران در سطح فدرال بررسی و تحلیل می­‌گردند.

تاریخچه تحولات ساختار مدیریت بحران ایالات متحده

سنگ بنای ساختار مدیریت بحران در ایالات متحده با وضع قانون سال 1803 کنگره آمریکا بنا نهاده شد. با وقوع بلایا و بحران­های مختلف طبیعی در طول قرن نوزدهم تا دهه 30 قرن بیستم، قوانین موردی متعددی جهت واکنش به بلایا تصویب گردید. با بروز بلایای بزرگی مانند سیل بزرگ می­‌سی­‌سی­‌پی در سال 1927، اتحادیه بازسازی مالی مسئول توزیع کمک­های مالی دولت فدرال در زمان وقوع بلایا و حوادث غیر مترقبه گشت که می­‌توان آن را اولین نهاد ساختار یافته فدرال در زمینه مدیریت بحران به شمار آورد. با ورود آمریکا به جنگ جهانی دوم، دید امنیت ملی و دفاع غیر نظامی مطرح گردید و در دوران جنگ سرد عملا مدیریت بحران را زیر سایه خود قرار داد. در سال 1946، جهت سامان دادن به برنامه­‌های دفاع غیر نظامی و تحقیق در زمینه سیاست دفاعی کشور اداره برنامه ریزی دفاع غیر نظامی تاسیس گردید. در سال 1949 نیز به خاطر آزمایش بمب اتمی شوروی سابق و وقوع جنگ کره، اداره دفاع غیر نظامی تاسیس گردید. در طی دهه پنجاه میلادی وظایف دفاع غیر نظامی به دولت­‌های محلی و ایالتی محول گردید ولی بخاطر ضعف و عدم کارایی لازم در سال 1961 دوباره دفاع غیر نظامی متمرکز شد. تغییر و تحولات در زمینه سیاست‌­های دفاع غیر نظامی باعث گردید در طول زمان سازمان­هایی مانند اداره دفاع غیر نظامی، اداره منابع امنیت ملی، بسیج ملی برای دفاع از کشور، ارتش و وزارت دفاع مسئولیت­‌های این بخش را بر عهده گیرند که این روند نمونه­ بارز رویکرد نظامی و امنیتی این دوران می­‌باشد. از سوی دیگر، بعد از قوانین موردی و متعدد دهه 30 و 40 قرن بیستم که هر یک بعد وقوع یک بلای طبیعی تصویب شده بود و دیدگاه نظام­‌گرایی نداشت، در سال 1950 قانون مقابله دولت فدرال با حوادث غیر مترقبه به عنوان اولین قانون دائمی و همگانی برای حمایت از آسیب دیدگان حوادث تصویب شد. وقوع بلایای طبیعی متعددی مانند طوفان کَمیل و گردباد بتسی در سال‌­های 1965 و 1969، گردباد پالم ساندی 1965، زلزله سان­فرناندو 1971 و طوفان آگنس در سال 1972 و ...، باعث تصویب قوانین مهمی در زمینه مدیریت بحران مانند برنامه بیمه و پیشگیری سیل در سال 1968، قانون کاهش خسارات ناشی ار فاجعه سال 1970 و قانون کاهش اثرات فاجعه 1974 شد. افزایش بی­ سابقه بلایا و بحران­های طبیعی در دهه 1970 و وقوع سیل، طوفان، گردباد و حوادث مواد شیمیایی خطرناک و نیروگاه­‌های هسته­‌ای، مجزا بودن فعالیت­های امداد و نجات و مدیریت بحران از دفاع غیر نظامی، وجود سیاست­ها، برنامه­‌ها و فعالیت­‌های موازی در سطوح ایالتی و محلی، عدم توانایی موثر سازمان­های مسئول مدیریت بحران و وجود بیش از 100 سازمان فدرال، ایالتی و محلی درگیر در مدیریت بحران سبب گردید تا آژانس مدیریت شرایط اضطراری فدرال با دستور اجرایی رییس­ جمهور ایالات متحده در سال 1979 تاسیس گردد. وجود دیدگاه امنیتی ناشی از اوج جنگ سرد در دهه 80 میلادی و عدم وقوع بحران­‌های طبیعی بزرگ و جدی در این دوران، باعث گردید تا طی وقوع طوفان­‌های هوگو و اندرو در سال­‌های 1989 و 1992، ضعف شدید مدیریت بحران آشکار گردد. این امر منجر به تغییرات ساختاری در آژانس مدیریت شرایط اضطراری فدرال گشت و همچنین برای اولین بار بخش پیشگیری و کاهش ریسک در حد معاونت آژانس پا به عرصه وجود گذاشت. در این زمان مدیریت جامع بحران با رویکرد تمام خطرات ماموریت اصلی آژانس مدیریت شرایط اضطراری فدرال قرار گرفت و همچنین با اتمام دوران جنگ سرد، مسئولیت­‌های امنیتی آژانس مدیریت شرایط اضطراری فدرال کمتر شد و برنامه­‌های امنیتی از سایر برنامه­‌ها مجزا شدند.

وقوع حوادث تروریستی 11 سپتامبر 2001، مدیریت بحران ایالات متحده را وارد دوران جدیدی نمود. امنیت داخلی و مقابله با تروریسم به اولویت اول نهادهای مسئول تبدیل گشت و بدین منظور وزارت امنیت داخلی آمریکا در سال 2002 تاسیس گردید و 23 آژانس فدرال از جمله آژانس مدیریت شرایط اضطراری فدرال تحت نظر آن قرار گرفتند و در حقیقت سطح تاثیر­گذاری مدیریت بحران یک گام به عقب بازگشت.

مدیریت بحران در ایالات متحده نوسانات زیادی به همراه داشته و وقوع بلایا و بحران­‌های فاجعه­‌بار در این امر تاثیرگذار بوده­‌اند. تفویض مسئولیت­‌ها و اختیارات اصلی به ایالت­ها و تمرکز زدایی باعث گردید تا در هنگام وقوع بحران­هایی با ابعاد بزرگ، ایالت‌ها نتوانند با آن مقابله نمایند و همچنین هزینه­‌های مضاعفی به خاطر انجام فعالیت­های مشابه در ایالت­ها و سازمان­های مختلف، بر جامعه آمریکا تحمیل گشت. بنابراین متمرکز کردن فعالیت­ها در آژانس مدیریت شرایط اضطراری فدرال و ایجاد وحدت فرماندهی و هماهنگی، گام مهمی در این زمینه بشمار می­‌رود.

از سوی دیگر با انتقال آژانس مدیریت شرایط اضطراری به وزارت امنیت داخلی و قطع ارتباط مستقیم آژانس با شخص رییس جمهور، جایگاه مدیریت بحران در آمریکا نسبت به قبل تضعیف گشته است. عملکرد ضعیف در طوفان کاترینا از اثرات این تغییر ساختار می‌­باشد. همچنین فضای مقابله با تروریسم نیز مدیریت بحران را تحت تاثیر خود قرار داده و از جمله دلایل تضعیف آن در شرایط کنونی ایالات متحده می­‌باشد.

فعالیت­‌هایی که آژانس مدیریت شرایط اضطراری فدرال انجام می­‌دهد:

 + ارسال تیم­های ارزیابی خسارت اولیه و تیم­های مقابله با بحران برای همکاری با مقامات ایالتی و محلی جهت مشخص کردن ابعاد بلایا و نیازهای ضروری مناطق آسیب دیده.

 + برپا نمودن و مجهز کردن دفاتر عملیاتی بحران ایالتی و فدرال و کمک به هماهنگ نمودن سایر سازمان­های فدرال.

 + مهیا ساختن کمک­ها و مدیریت فرآیند درخواست پذیرش و توزیع کمک­های مالی و وام (کمک­های مالی به افراد و شهرها و ایالت­ها اختصاص می­‌یابند).

 + توزیع خبرنامه­‌های بازسازی برای اطلاع­‌رسانی به قربانیان، این امر از طریق کانال بازسازی و شبکه رادیویی بازسازی نیز صورت می­گیرد.

 + مشخص کردن شیوه‌­ها و اعتبارات مالی برای جوامع جهت کاهش ریسک بلایای آتی.

 + تأمین اعتبارات لازم جهت تغییر مکان خانه­‌ها و مکان­‌های تجاری واقع در مناطق پر ریسک.

 + ایجاد و تهیه نقشه­‌های ارزیابی ریسک برای کمک به برنامه­‌ریزان محلی.

 + پشتیبانی مالی طرح­‌ریزی و برنامه­‌ریزی بحران در تمام 50 ایالت آمریکا.

 + پشتیبانی از مانورهای مدیریت بحران و هماهنگ نمودن برنامه­‌های اضطراری برای نیروگاه­‌های هسته­‌ای.

 + برپایی سیستم مخابراتی موبایل زمانی که سیستم تلفن معمولی از کار افتاده است.

 + فعالیت برای آموزش خانواده­‌ها جهت آماده بودن در برابر بلایا.

 + آموزش آتش­‌نشان­‌ها و تدوین استانداردهای آتش­‌نشانی از طریق اداره آتش­‌نشانی ایالات متحده.

 + مدیریت و اجرای برنامه بیمه سیل ملی.

 + ایفای نقش در آمادگی و برنامه­‌ریزی بر علیه فعالیت­‌های تروریستی.

 + استفاده از استانداردها، گواهینامه­‌ها و اعتبارات مالی برای ایجاد تیم امداد و نجات شهری

لازم به ذکر است، آژانس مدیریت شرایط اضطراری فدرال؛ در تمام بلایا و بحران­‌ها وارد عمل نمی‌­شود. در واقع بعد از درخواست فرماندار ایالت برای اعلام بلای فدرال توسط رئیس جمهور، FEMA وارد عمل می­‌گردد. بعد از آن ارزیابی اولیه خسارت انجام می­‌گیرد. اگر ارزیابی نشان دهد که منابع ایالت توان مقابله با بحران را ندارند، بحران فدرال اعلام می­‌شود. در بلایای بزرگ و فاجعه­ بار که خسارات و خرابی­‌های گسترده آن واضح می­‌باشد، اعلان بحران فدرال در عرض چند ساعت و بدون ارزیابی اولیه خسارت صورت می­‌پذیرد. اعلان بحران فدرال تضمین می­‌نماید که مقدار مشخص از هزینه­‌های بازسازی توسط دولت فدرال پرداخت خواهد گردید و اجازه می­‌دهد که کمک­‌های فدرال مشخص به صورت مستقیم به قربانیان بلایا پرداخت شود.

آژانس مدیریت شرایط اضطراری فدرال (به انگلیسی: Federal Emergency Management Agency) که به اختصار فِما (به انگلیسی: FEMA) نیز اطلاق می‌شود، دارای 2600 کارمند تمام وقت و 4000 نیروی موقت و ذخیره می­‌باشد که در هنگام وقوع بلایای فدرال به عنوان کارکنان و کمک­ کننده در بحران از آنها استفاده می­‌گردد. کارکنان کمک کننده در بحران در تمام نقاط کشور حضور می‌یابند و هفته­‌ها و یا ماه­‌ها در مناطق بحران زده مستقر می­‌شوند. آن‌ها مسئولیت وظایف متنوعی که به بازتوانی جامعه و منطقه کمک می­‌نمایند، را بر عهده دارند. این وظایف شامل انتقال اطلاعات مربوط به درخواست کمک­‌رسانی خانه به خانه، همکاری با مقامات محلی جهت آواربرداری و ارزیابی خسارات وارده به زیرساخت­‌های دولتی مانند جاده­‌ها و ساختمان­‌های عمومی می­‌باشد.